Návrh nového cizineckého zákona

Ministerstvo vnitra předložilo dne 26. 4. 2023 návrh zákona o vstupu a pobytu cizinců (návrh cizineckého zákona), který má nahradit stávající zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Návrh zákona již prošel vnějším připomínkovým řízením a nyní bude postoupen k projednání vládě.

Mezi hlavní cíle návrhu cizineckého zákona má dle jeho zpracovatele patřit zjednodušení stávající úpravy cizinecké politiky obsažené v zákoně o pobytu cizinců, a to zejména proto, že zákon pocházející z roku 1999 již nereflektuje současnou migrační politiku na území ČR, a z důvodu jeho častých novelizací je značně nepřehledný.

Dalším z hlavních cílů nové úpravy je pak celková digitalizace cizinecké agendy, a to zejména z důvodu zrychlení a zefektivnění pobytového řízení a odstranění přebytečné administrativní zátěže, se kterou je imigrační proces spojen. Digitalizace pobytové agendy chce ministerstvo dosáhnout především zřízením Integrovaného cizineckého agendového systému (ICAS), prostřednictvím kterého bude žadatelům vytvořena elektronická identita a cizinecký účet. Cizinci by tak měli mít možnost s úřady komunikovat i online, což usnadní práci jak cizineckým pracovištím, tak i samotným cizincům, kdy se tito budou moci vyhnout dlouhým čekacím dobám na úřadech. V současném návrhu zákona je zřízení elektronické identity a cizineckého účtu dobrovolné, ovšem od roku 2030 bude všem žadatelům tento účet zřízen povinně. Apel na digitalizaci státní správy je zde tedy také zřetelný.

Návrh cizineckého zákona také přináší několik dalších novinek, které představují změnu oproti současnému zákonu o pobytu cizinců. Těmito jsou zejména následující:

• Zakotvení institutu tzv. garanta, který je upraven v části čtvrté návrhu zákona

Ministerstvo přichází s osobou garanta, kterým má být fyzická či právnická osoba, která má na pobytu cizince na území ČR zájem, a jež cizinci garantuje účel jeho pobytu. Osobou garanta bude zpravidla zaměstnavatel cizince, výzkumná instituce či například i sportovní klub nebo kulturní instituce. Hlavním úkolem garanta má být dle zpracovatele návrhu zákona usnadnit cizinci imigrační proces a zároveň usnadnit správním orgánům komunikaci s dotyčným žadatelem, jelikož by měl garant cizince být do tohoto procesu také aktivně zapojen. Garant má tedy představovat jakéhosi „prostředníka“ mezi cizincem a správním orgánem. Tento pak musí splňovat základní požadavky, které jsou na osobu garanta dle návrhu zákona kladeny, z jeho pozice mu dále také vyplývají určitá práva a povinnosti. Návrh zákona též uvádí podmínky, za kterých lze osobě postavení garanta odejmout, těmito jsou například případy, kdy by osoba garanta mohla ohrozit bezpečnost státu, veřejný pořádek či v případě, že je v likvidaci, úpadku nebo není bezúhonná.

Nová právní úprava také dále rozlišuje mezi „garantem“ a „evidovaným garantem“, kdy evidovanému garantovi je zřízen cizinecký účet, prostřednictvím kterého má garant přístup k informacím o pobytovém řízení žadatele a dalším skutečnostem relevantním pro výkon jeho funkce.

• Omezení zastupování cizinců laickými zástupci

Změna v možnosti vystupovat jako zmocněnec cizince má být zavedena z důvodu ochrany cizinců. Tedy, aby nedocházelo ke zneužívání jejich slabšího postavení, a aby bylo předejito situacím, kdy řada osob ze zastupování cizinců neoprávněně těží, přičemž žadatelům za zaplacené služby neposkytne kvalitní a odbornou pomoc.

V reakci na tento současný stav tedy návrh zákona zakotvuje pro zastupování cizinců určité podmínky, za kterých je možné cizince v rámci pobytového řízení zastupovat. Návrh například přiznává správnímu orgánu právo zástupce žadatele odmítnout, pokud není způsobilý k řádnému zastupování žadatele či v případě, že jako zástupce vystupuje v různých věcech opětovně. Zákaz opětovného zastupování však neplatí pro advokáty či pro „zapsané zástupce“ u Ministerstva vnitra, kterými jsou zpravidla neziskové organizace specializující se na pobytová řízení cizinců a poskytující jim bezplatnou poradenskou a právní pomoc.

• Zavedení povinné registrace občanů EU, kteří v ČR pobývají déle jak 90 dní.

Tato novinka byla zapracována do návrhu zákona údajně zejména v souvislosti s pandemií covidu-19, kdy stát neevidoval občany dalších členských států EU, a tak se pro účely větší přehlednosti a pro tvrzenou možnost lepšího poskytování služeb všem občanům EU, jako jsou například i místa ve školkách nebo školách, rozhodl zavést institut registrace, která dosud nebyla povinná. Pokud se občani EU pobývající na území ČR déle než 90 dní nezaregistrují, mohou dostat pokutu až do výše 3.000 Kč. Tato povinnost má nabýt své účinnosti od 1. 7. 2025.

• Stručné shrnutí

K návrhu zákona byla předložena řada připomínek, ze kterých můžeme poukázat například na poznatky České advokátní komory. Ta ve svých připomínkách upozorňuje například na to, že nový cizinecký zákon vytváří zbytečnou duplicitu v rámci právního řádu, a to zejména ve vztahu ke správnímu řádu, kdy se nový cizinecký zákon od procesů předvídaných správním řádem značně odchyluje a prakticky vytváří specifická pravidla pro řízení v cizineckých věcech. Takový přístup jistě nepřispívá větší přehlednosti cizineckého řízení a jeví se nám jako nekoncepční. Česká advokátní komora ve svých připomínkách dále také uvádí (cit.): „Celkově je předkládaná právní norma velice komplikovaná, zbytečně obsáhlá, jeví se totiž, že vytváří v rámci právního řádu zbytečné duplicity. Ve vztahu k účastníkům řízení pak řada ustanovení předkládané normy umocňuje stávající hostilitu procesního prostředí, nesnižuje nepředvídatelnost výsledku řízení, snižuje však míru procesních práv účastníků.“ Česká advokátní komora je dále ve svých připomínkách také kritická vůči zavedení určitých nových institutů, které zákon představuje a jejich roli v migrační politice.

Vzhledem k tomu, že předmětný právní předpis je teprve ve svých počátcích, bude ještě projednáván na vládě a následně bude muset projít řádným legislativním procesem, je velmi pravděpodobné, že postoje a připomínky jednotlivých subjektů se budou v průběhu času měnit a vyvíjet. Klíčové změny a směr, kterým se má zákon ubírat, je však zpracovatelem daný a je otázkou, zda se jej podaří zákonodárci naplnit.  Zároveň je však třeba dodat, že dle slov ministra vnitra Víta Rakušana nový cizinecký zákon „rozhodně nerozvolňuje pravidla v oblasti pobytové agendy, ostatně mnoho z nich vyplývá z práva EU.“

Nový návrh zákona lze tedy chápat jako nástroj ke zrychlení a zefektivnění současného pobytové řízení na území ČR, který má dle důvodové zprávy usnadnit proces jak žadatelům, tak i správním orgánům, a to zejména odstraněním zbytečné administrativní zátěže, vyřizováním velké části pobytového řízení online a zakotvením nových institutů, které by měly přispět k lepšímu stavu migrační politiky v ČR. Z prvních pohledů na uvedený návrh se však jeví, že nový návrh cizineckého zákona pokračuje spíše ve snaze předchozích novelizací cizineckého práva, které dle našich zkušeností, spíše než žadatelům – cizincům, usnadnili proces státu a správním orgánům.

Mgr. Kateřina Nováková, advokátní koncipientka

Mgr. Petr Merta, advokát a partner Solers legal s.r.o.